农民自费修路被罚，能适用“轻微违法免罚”吗？

作者：沈 彬

村民在自家承包的荒山上自费修山路，结果却被森林公安局罚了4万元。

近日，有媒体报道，四川攀枝花市啊喇乡村民何元能在1999年就承包了当地一片荒山，还办理了林权证。他家上下山只有一条窄窄的小路，物资全靠人背马驮，出行十分不便。2018年，他借债7万元，刚把路扩宽，就被人举报了。

四川攀枝花市森林公安局认定，其修路未经林业主管部门审核同意，扩建后道路长847米，扩建道路占用林地面积3.17亩，已构成擅自改变林地用途，责令6个月内恢复原状，并处罚款4万多元。

“要想富先修路”，自己家修路，怎么还修出了巨额的罚款来了呢？何元能认为，“在原有便道上加宽时，便道两旁没有林木，连杂草都很少见……修路不仅出于个人目的，也是为了方便村民和打火队员上山。”的确，村民在修路之前没有得到林业部门的批准，形式是“违法”了。但是，这个事件能用一句“法不容情”来化解抽象的法条和复杂的农村现实之间的矛盾吗？或者说，此案除了由森林公安做出4万元的处罚之外，还有情理法更平衡的解决方法吗？

村头荒坡间的阡陌小路，直接关乎具体农民的营生，一道小路的宽与窄，能不能跑卡车，决定着果子能不能卖出去，甚至关系到当地能不能打赢全面脱贫攻坚战。而这些小路，国家财政几乎不可能专项拨款建设，主要还是村民自主建设，那么就不能轻意打击农民建设的积极性。也正因为是农民自主建设的，手续难免不规范。本案中，村民就认为，农村修路占地比较普遍，只要没砍树就没有问题，结果还是撞到“法律的枪口”上。

但是要看到，当下各种具体的行政管理渗透到生产、生活的方方面面，很多行为人在不知不觉的情况下就可能违法了。一些违法行为并不是像不能放火、偷盗那样是非明显，有些违法构成依赖于高度的专业管理规定。

关于公众的期待和执法尺度之间落差，之前有很多热议的案件，糖炒栗子自吹“本市最好吃”就算违反《广告法》、火锅店卖拍黄瓜要罚1万元、几个农民工一起搭伙就算“违规开办食堂”……固然，在行政管理日益精细的当下，很多看似没有什么社会危害的事，放在法条底下比一比，就是“板上钉钉”的违法，行政部门“按方抓药”直接做出行政处罚，也是“合法”的，但是，这种执法和公众对公正的期待距离颇大，需要引进“校正的公正”。

正是认识到一些机械执法带来的效果悖论，这两年，上海、苏州、青岛等地方都推出“轻微违法免罚”机制，作为优化营商环境的重要举措。比如，不少地方将在广告中使用“最高级”“最佳”用语等轻微违法行为，列入免罚清单，市场监管部门仅需要做出批评教育、指导约谈的应对，这都取得了不错的执法效果。

生活不是非黑即白，企业和个人的“违法”，有时也是无心之失。善良的执法，需注意抑制规则被滥用。

在这起农民修路案中，农民并非恶意侵占村集体土地，修好的路不仅供自己使用，也供村里上下方便及救火使用。村民占用林地的主观恶意较小，社会危害也难说有多么严重，作为“受害人”的村集体也没提出异议，相关举报很多可能就是个人恩怨。此时，就有必要引进“轻微违法免罚”机制，这不是大城市改善营商环境的专利，欠发达地区也一样适用。

此外，基层执法要避免执法躺在“舒适区”里，找那些形式要件比较确定、社会危害并不大的案件下功夫。这次农民自费修路被罚，是否也能适用“轻微违法免罚”呢？    （沈 彬）

（编辑：鑫火）